Início » Artigos » Averbação pré-executória: entre a desjudicialização e a insegurança

Por Michelle Pinterich

A mesma lei que instituiu o Programa de Regularização Rural (PRR), a Lei n° 13.606, de 9 de janeiro de 2018, promoveu alterações na Lei n° 10.522/2002, destinadas a criar procedimentos prévios à execução fiscal de dívidas inscritas, ainda no âmbito da Procuradoria da Fazenda Nacional. O objetivo anunciado das medidas é dar maior eficiência à cobrança das dívidas fiscais e desafogar o Poder Judiciário.

Entre os procedimentos prévios, destaca-se a possibilidade de a Fazenda Pública “averbar, inclusive por meio eletrônico, a certidão de dívida ativa nos órgãos de registro de bens e direitos sujeitos a arresto ou penhora, tornando-os indisponíveis”, depois de esgotado o prazo de cinco dias para que o devedor pague ou parcele o débito.

Este procedimento foi denominado “averbação pré-executória” e corresponde ao bloqueio administrativo de bens do devedor, isto é, sem amparo em decisão judicial, o que até então não era permitido no ordenamento jurídico.

Embora a própria lei estabeleça que a aplicação dos novos procedimentos depende de regulamentação da Procuradoria da Fazenda Nacional, a introdução da averbação pré-executória tem gerado grande insegurança entre os contribuintes, ameaçados com o bloqueio unilateral de seus bens, sem a intervenção prévia do Poder Judiciário e sem a proteção contra eventuais excessos do credor, a Fazenda Pública.

Alguns contribuintes, ameaçados com o bloqueio, já ingressaram com medidas judiciais preventivas que impedissem o uso da averbação pré-executória, sendo noticiada a concessão de algumas liminares pela Justiça Federal de São Paulo. As decisões favoráveis aos contribuintes se basearam no princípio da separação dos poderes e na competência exclusiva do Poder Judiciário para autorizar o bloqueio e a indisponibilidade de bens do devedor.

Contra as novas medidas, o Partido Socialista Brasileiro (PSB) ajuizou a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 5881, cujo relator é o Ministro Marco Aurélio. A Advocacia Geral da União (AGU) já deu parecer favorável à norma, refutando as inconstitucionalidades apontadas. Além da ação do PSB, foram propostas mais 5 (cinco) ADIs no Supremo Tribunal Federal, todas distribuídas ao Ministro Marco Aurélio e sem previsão de julgamento.

A regulamentação dos artigos 20-B a 20-E da Lei n° 10.522/2002 se materializou na Portaria PGFN n° 33, de 8 de fevereiro de 2018, a qual foi submetida a discussão em audiência pública realizada em 5 de abril e poderá sofrer alterações até a sua entrada em vigor, em junho de 2018.

Na Portaria PGFN n° 33/2018, os procedimentos de cobrança extrajudicial são regulados a partir do art. 6^o e estabelecem que ao ser notificado, além de pagar ou parcelar a dívida, o devedor pode requerer a revisão da dívida ou antecipar a garantia da execução fiscal – hipóteses não expressamente previstas na lei e que podem minimizar o impacto negativo da averbação pré-executória.

Segundo a portaria, assim como o protesto da dívida ativa e a inscrição do devedor no Cadin e outros serviços de proteção ao crédito, a averbação pré-executória só ocorreria depois de escoados os prazos sem qualquer manifestação do devedor, assegurando um certo contraditório.

A portaria ainda prevê um rol extenso de medidas que a Procuradoria da Fazenda Nacional poderá adotar contra o devedor, tais como o envio de representação ao órgão competente da administração pública federal para rescindir o contrato celebrado com o Poder Público, o encaminhamento de representação à Receita Federal para o cancelamento de benefícios ou incentivos fiscais concedidos, entre outras.

Apesar da gravidade dos expedientes que poderão ser adotados pela Procuradoria da Fazenda Nacional, com o claro objetivo de compelir o devedor ao pagamento das dívidas tributárias e previdenciárias, ao regular a oferta antecipada de garantia, a Portaria PGFN n° 33/2018 oferece ao contribuinte um instrumento que, se implementado corretamente, poderá substituir o ajuizamento de ações de antecipação de penhora.

As ações de antecipação de penhora são necessárias quando o débito já foi inscrito na Dívida Ativa da União, mas não houve o ajuizamento da execução fiscal. Nestes casos, o contribuinte que precisar de certidão de regularidade fiscal, fica obrigado a propor uma ação judicial para antecipar a garantia da execução fiscal, valendo-se da regra do art. 206 do Código Tributário Nacional (CTN), segundo a qual a penhora em execução fiscal autoriza a emissão da certidão positiva com efeitos de negativa (a CPEN).

Com a regulamentação da portaria, a oferta antecipada de garantia pode ser realizada extrajudicialmente, perante a Procuradoria da Fazenda Nacional (PFN), produzindo o mesmo efeito do art. 206 do CTN. O rito previsto nos artigos 8^o a 14 respeita a ordem de nomeação de bens da Lei de Execuções Fiscais (LEF) e oferece ao contribuinte a oportunidade de prestar esclarecimentos quanto aos bens oferecidos, mas o poder de aceitação ou não cabe à Procuradoria.

Por se tratar de procedimento extrajudicial, a eficiência da oferta antecipada de garantia, como medida preparatória da execução fiscal e preventiva de outras ações de antecipação, dependerá da disposição e da estrutura de pessoal da PFN para examina-las e oferecer resposta rápida ao contribuinte, a fim de que não se torne um expediente de recusa sumária, que o conduzirá novamente às portas do Judiciário.

A Portaria PGFN n° 33 também regula o Pedido de Revisão da Dívida Inscrita (PRDI), já permitido atualmente em outro formato e sem um procedimento detalhado, que na prática  raramente conduz ao cancelamento ou suspensão da dívida inscrita a tempo de evitar a execução fiscal e outras consequências da inscrição, como o protesto da dívida e a inscrição no CADIN. Em relação ao PRDI, seu protocolo tempestivo, em tese, impede a averbação pré-executória e outras medidas contra o devedor, mas não suspende a exigibilidade do crédito tributário, permanecendo obstada a expedição de certidões de regularidade fiscal em favor do contribuinte.

Quanto à averbação pré-executória propriamente, a portaria faculta ao devedor impugna-la, listando um rol de matérias que podem ser suscitadas, assim como prevê a possibilidade de substituição de bens por outros e o próprio cancelamento da averbação, em determinados casos.

Mas vale ressaltar que, ao contrário da oferta antecipada de garantia, a averbação pré-executória é um ato unilateral da PFN, que precede à impugnação do contribuinte e pode, se não tomadas todas as cautelas necessárias, desbordar para bloqueios arbitrários e extremamente lesivos, atingindo inclusive bens de terceiros. Se isto acontecer, o Poder Judiciário será chamado a intervir, esvaziando um dos propósitos declarados dos novos procedimentos de cobrança extrajudicial.

Caso o STF não suspenda a execução da lei no âmbito das ADI, somente a aplicação prática dos novos procedimentos será capaz de revelar sua eficiência. Porém, não há dúvida de que o contribuinte passará a ter responsabilidade ainda maior na gestão de seus débitos tributários.

Tanto os artigos 20-B a 20-E da Lei n° 10.522/2002 como a Portaria PGFN n° 33/2018 estabelecem prazos que precisam ser observados e não podem ser desperdiçados pelo contribuinte, a fim de evitar que seja surpreendido com cobranças indevidas e o bloqueio unilateral de seus bens. A manutenção do endereço atualizado e a atenção com relação aos acessos ao e-CAC da PFN são cuidados que o contribuinte deve adotar sempre, mas em particular após a entrada em vigor da portaria.